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최근 수정 시각 : 2024-11-09 17:30:35

대한민국 대통령 권한대행


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허정 곽상훈 허정 백낙준 박정희
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1. 개요2. 순서 및 상세3. 명칭4. 법령 공포5. 권한6. 역사7. 권한과 경호8. 창작물에서의 등장9. 관련 문서

1. 개요

大韓民國大統領權限代行
The Acting President of the Republic of Korea
대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다.
대한민국 헌법 제71조 #
대한민국의 대통령 권한대행.

보통 권한대행은 헌법 및 관련 법률에 의거 1순위인 국무총리가 맡는 것이 일반적이다. 그렇기 때문에, 대한민국 헌법(憲法)은 만약의 경우를 대비하기 위해 국무총리를 임명할 때 최소한의 민주적 정당성을 확보한다는 측면에서 국민의 대표기관인 국회의 동의(의결)를 받도록 하고 있다. 또한 헌법은 대통령과 동시에 국무총리에게도 사고나 궐위가 발생해 권한을 대행할 수 없는 사태를 예정하여, 국무총리 다음으로도 법률이 정한 국무위원이 차례대로 우선순위를 가지고 맡는 것으로 정하고 있다. 즉, 정부조직법에 따른 행정각부의 순위 및 의전서열에 따라, 남은 내각 구성원들이 차례대로 대통령직을 대행하게 된다. 현행 대한민국의 대통령 권한대행 순서는 다음과 같다.

2. 순서 및 상세

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대행순서
 직함 현임자
1위 국무총리 한덕수
2위 부총리 겸 기획재정부장관 최상목
3위 부총리 겸 교육부장관 이주호
4위 과학기술정보통신부장관 유상임
5위 외교부장관 조태열
6위 통일부장관 김영호
7위 법무부장관 박성재
8위 국방부장관 김용현
9위 행정안전부장관 이상민
10위 국가보훈부장관 강정애
11위 문화체육관광부장관 유인촌
12위 농림축산식품부장관 송미령
13위 산업통상자원부장관 안덕근
14위 보건복지부장관 조규홍
15위 환경부장관 김완섭
16위 고용노동부장관 김문수
17위 여성가족부장관 공석
18위 국토교통부장관 박상우
19위 해양수산부장관 강도형
20위 중소벤처기업부장관 오영주
국무총리의 경우 헌법 제71조를, 기타 국무위원의 경우 헌법 제71조 및 정부조직법 제26조 제1항의 순서를 근거로 한다.
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물론 아래쪽까지 권한대행 자리가 내려갈 가능성은 거의 없지만, 실제로 아웅 산 묘소 폭탄 테러 사건이나 폴란드 공군 Tu-154 추락사고처럼 정부 핵심 인물이 한꺼번에 사망할 뻔 하거나 사망했던 상황이 실제로 있었던 만큼 만에 하나를 위한 것이다.

여기서 법리적 문제가 하나 생기는데, 바로 대통령 권한대행이 자신보다 권한대행 순서가 높은 직위의 사람을 임명하면 어떻게 되냐는 것이다.[1]

만약 대통령과 국무총리를 비롯해 권한대행 순서에서 자신보다 상위에 있는 사람들이 모두 사망하여 대통령 권한대행이 된 장관이 있다고 가정하자. 드라마 60일, 지정생존자에서는 대통령, 국무총리와 자신을 제외한 모든 국무위원이 사망하여 유일하게 남은 권한대행 자격을 가진 권한대행 순서 상 14위인 환경부장관 박무진이 대통령 권한대행이 되었다. 이는 자신보다 대통령 권한대행 서열이 상위인 국무총리와 국무위원이 공석인 상황이다.

극중 '대통령 권한대행 국무총리 직무대행 (국무위원) 환경부장관'[2] 박무진은 대통령의 국무위원 임명권과 국무총리의 국무위원 제청권을 사용해 자신보다 앞 순위인 국무위원들을 포함해 내각을 구성한다. 극중에서는 원작 지정생존자를 따라가기 위해 기존 권한대행이던 박무진이 권한대행을 계속하고, 박무진의 사고로 인해 대통령 권한대행이 정부조직법상 환경부장관보다 앞인 박무진이 임명한 국방부장관에게 넘어갔다가도 박무진의 의식 회복 이후 권한대행직이 되돌아왔다.

드라마에서는 국무총리를 임명하지는 않았지만, 대통령의 국무총리 임명권을 사용하고 국회의 동의를 얻으면 국무총리 임명도 가능하다. 이렇듯 '대통령 권한대행'이 자신보다 순위가 높은 국무총리나 국무위원을 임명하면 이에 대한 헌법이나 법률상 조항이 전무하므로 해석에 따라 새로 임명된 상위 권한대행 순서가 즉시 새로운 대통령 권한대행이 되어야 할 수도 있다. 즉, 자신의 임면권을 가진 상급자를 임명하게 되는 상황이 생기는 것이다.

이와 같은 혼란을 막기 위해, 대통령 권한대행 겸 국무총리 직무대행 국무위원인 장관이 스스로를 국무총리 후보자로 지명하고 국회가 이에 동의하여 국무총리가 된 다음 국무총리와 자신의 원래 장관직을 겸임하여 나머지 내각을 채우는 것이 한 가지 방법이다.[3]

다만 일반적으로 대통령 권한대행에게 장관급 이상의 임면권[4]은 없다고 보는 해석이 우세하므로,[5] 이는 대통령 권한대행이 임명권을 사용하지 않으면 국정공백이 발생할 정도로 급박한, 4.19 혁명 직후의 허정 권한대행 체제처럼 대통령 및 국무총리와 내각 전반이 공석이 되어야만 예외적으로 일어날 만한 힘든 상황을 가정[6]한 것이다. 단순히 고건 권한대행 체제나 황교안 권한대행 체제 같이 내각이 온전한 상태에서 일어날 만한 일은 아니다. 2공 출범 실제로 고건과 황교안 대행은 자신보다 하위 서열의 장관도 임명하지 않았다. 만약 황교안 대행이 제19대 대통령 선거에 출마하기 위해 사직해 유일호 당시 부총리 겸 기획재정부장관이 권한대행을 떠맡게 되어 '대통령 권한대행 겸 국무총리 직무대행 국무위원 부총리 겸 기획재정부장관'이 되었더라도 유일호가 국무총리를 임명하는 일은 없었을 것이다.

3. 명칭

흔히 관습적으로 불리는 '대통령 권한대행'이라는 직함은 헌법에 명시된 것은 아니며, 편의상 사용하는 것일 뿐이다. 대통령의 권한을 대신 행사하는 국무총리 혹은 국무위원에 대한 정식 명칭은 따로 명시되지 않았다. 공직선거법에서는 "대통령권한대행자"(大統領權限代行者)라는 표현을 쓰고 있으나, 이는 일반명사로서 쓴 형식적 표현에 불과한 것으로 보인다.

그러나 행정실무상 일반적으로, 행정기관의 장(長)의 권한을 대행하는 사람이 발신 명의와 함께 본인의 성명을 적는 경우에는 "권한대행"의 표시를 하고 그 직위를 적으므로(예: 부산광역시장 권한대행 행정부시장 변성완/기획조정실장 김선조/행정부시장 이병진[7])(행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 시행규칙 제10조), 대통령 권한대행의 경우에도 그렇게 표시하고 있다. 예를 들어 표창과 관련해서 행정자치부는 대통령표창에 대통령이나 국무총리가 아닌 '대통령 권한대행 국무총리'로 표기한다고 밝혔다.
파일:external/pds.joins.com/htm_201303080582020102011.jpg
2004년 당시에는 대통령 권한대행 국무총리의 자격으로 대통령상을, 국무총리 명의로 국무총리상을 나눠서 주기도 했다.

4. 법령 공포

법령을 공포할 때에도 공포문을 다음과 같이 하고 있다.[8]
국무회의의 심의를 거친 공무원제안규정 전부개정령을 이에 공포한다.
대통령 권한대행 국무총리 황교안 (인)
2017년 1월 6일
국무총리 황교안
국무위원 행정자치부장관 홍윤식
당연히, 이런 문서들은 모두 대한민국 대통령이 승인한 것과 동일한 법적 효력을 지닌다.
파일:external/www.gobalnews.com/20720_48045_5343.jpg
황교안 전 총리는 '대통령 권한대행 국무총리'라는 명패를 새로 만들기도 했다. 또한 "대통령 권한대행 국무총리 황교안"이라는 이름이 새겨진 기념 시계를 만들어 논란이 일자, 국무총리실은 해명자료를 내고 "대통령 권한대행 국무총리'라는 명칭은 공식직함이며 공문서, 훈·포장 증서, 임명장, 외교문서 등에 사용되고 있으며 또한 각종 중요행사 경조사 시 화한·조화·축전 등에도 동일 직함을 사용한다"이라고 밝혔다.[9] 이후 국회에서도 이와 관련되어 직함인지 아닌지에 대해 논란이 일어났지만, 특수한 상황에서 나오는 경우라 이를 일일이 명문화할 수 없으므로, 헌법상에 나와있지 않다고 해서 공식직함이 아니라고 보기보다는 관습적으로 이해해야 하는 것이 맞다는 의견이 있다. 특히 대통령 자리의 궐위 시에 한반도 주변국과의 외교나 정상회담에 있어서 전략적 공백이 발생할 수 있는데, 대외명분을 확립하기 위해서라도 보다 안정성있는 직함을 내거는 것은 합리적인 일이다. 물론 명패는 그렇다쳐도 대통령 시계마냥 권한대행 기념시계를 만든 건 의전중독이라는 비아냥을 피하기 힘들었다.

5. 권한

이러한 권한대행의 권한과 한계가 어디까지인가에 대해서는 법률로 명문화된 규정도 없고, 아직 학계에서도 정설이 없고 의견이 분분하다. 2004년 노무현 대통령 탄핵소추로 졸지에 권한대행이 된 고건 총리는 헌법학 책부터 뒤져봤다고 할 정도로, 아무런 준비가 되어있지 않은 상태였다. 고건 대행체제 63일 사례

특히 내각구성권(內閣構成權)을 가지느냐에 대해서는 학계에서도 의견이 분분하다. 고건 전 총리의 사례에서 보듯 총리와 거의 같은 대우를 받는 장관이나 국정원장 등 요인의 인사는 불가능하다는 것이 학계의 다수적인 입장이며 하여 차관 이하의 인사에서만 대행인으로써의 권리를 행사한다고 보는 견해가 많다. 따라서 각 부 장관을 임명하는 내각구성권에는 회의적인 것이 대다수의 학계의 입장이다. 사실 이승만 대통령의 하야 이후 대통령 권한대행인 허정 외무부장관이 9개 부처 장관에 인사권[10]을 행사한 사례가 있긴 하지만, 이때는 4.19 혁명으로 이승만 대통령이 하야하기 직전에 모든 국무위원들을 해임하고 3명만을 새로 임명하였기에 9개 부처에 공석이 있던 상황이었고 무정부상태를 우려한 국회가 이승만의 하야 소식에 같이 사임하려던 허정을 붙잡아 과도내각 조직을 간청하였다는 특수한 사정이 있었기에 별다른 문제가 제기되지는 않았다.

한편 고건 권한대행의 경우 인사권은 행사하지 않았지만, 대통령의 법률안 거부권은 사용하였다. 대통령의 특별사면에 대해서 국회의 동의를 거치도록 하는 사면법 개정안에 대해서 위헌의 소지가 있다면서 거부권을 행사하였다.[11]

황교안 국무총리의 경우 대통령 권한대행을 하면서 전폭적인 행보를 보여주어서 논란이 된 바 있는데, 이 때문에 더불어민주당에서는 "대통령의 권한대행에 관한 법률"을 추진키로 했다.[12]

정리하면, 대통령 권한대행자는 자신의 본래 직위(국무총리, 국무위원 등)에서 대통령의 권한을 대신 행사하는 것일 뿐 대통령 유고로 인해 '대통령 권한대행'이라는 새로운 직위를 가지게 된 것이 아니다. 이때문에 대한민국의 대통령 권한대행자인 국무총리가 유고된 대통령을 대신하여 국제 정상 회의에 참석하게 되는 경우에도 본인의 실제 직위는 국무총리에 불과하므로 타국의 대통령이나 수상보다 의전 순위가 밀리게 된다. 황교안 대행이 탄핵소추로 인해 권한이 정지된 박근혜 대통령을 대신해 APEC에 참석했을 때도 같은 상황이 발생했다. 또한 외국에서 대한민국 대통령 권한대행자는 어디까지나 임시직으로 보아 정상간 외교의 대상으로 부적합하다고 보기 때문에, 각국 정상들의 동아시아 순방 때 황교안 권한대행 체제하의 대한민국은 순방 대상에서 제외되는 이른바 '코리아 패싱'이 발생하기도 했다.

드물게 권한대행을 '정식 대통령'으로 오해하는 경우도 있는데, 이는 잘못이다. 실제로 박근혜가 탄핵으로 파면된 직후 영어 위키백과에서 황교안 문서에 '12번째 대통령으로 공식 취임했다'고 서술되었는데, 얼마 후 '권한대행'으로 수정되었다. 미국의 경우 대통령이 궐위나 사고시 부통령이 즉시 대통령직을 승계하기 때문에 오해가 있었던 모양. 한편으로 최규하 역시 대통령이 되어 오해하기 쉽지만, 미국은 대통령직 승계로 헌법에 명시되어 있고, 최규하는 대통령 권한대행자였다가 통일주체국민회의(서울 장충체육관)에서 차기 대통령으로 실제 선출된 것이지 자동으로 승계받은 건 아니다.

6. 역사

현재까지 대통령 권한대행은 총 9번 있었다. 허정은 최초이자 현재까지 유일하게 권한대행을 2차례 수행하였으며, 박정희와 최규하는 권한대행 이후 대통령에 취임했다. 한편 제2공화국은 대통령의 실권이 적은 의원내각제였기 때문에 대통령 권한대행의 실권도 극히 일부였지만, 허정과 박정희는 잠깐이지만 각각 정부수반인 ' 국무총리'와 ' 내각수반'으로서 대통령 권한대행을 겸임했다.[13] 그리고 제3공화국, 제5공화국을 제외한 전 기간에 대통령 권한대행이 존재했다.

7. 권한과 경호

헌법상 대통령의 권한은 국군통수권, 외교권, 조약체결 비준권, 법률안 거부권·공포권, 행정입법권(대통령령 발령권), 예산안 제출권, 국무위원 임명/해임권, 공무원임면권, 헌법기관의 구성권, 사면/감형/복권 등에 관한 권한 등이다. 권한대행은 이와 같은 대통령의 모든 권한을 임시로 대행하게 된다.

경호는 원칙상 청와대 대통령경호처가 맡게 되지만 10명 정도의 경호원이 파견되는 걸로 그치며, 국무총리 경호를 맡는 세종특별자치시경찰청[14]에서 계속 경호를 맡게 된다. 또 모든 정보와 문서는 국무총리 비서실이 아닌 청와대 대통령 비서실로 보고되고 권한대행은 청와대 대통령 비서실의 도움을 받아 일을 한다. 외국 외교관의 신임장을 접수하는 경우, 권한대행은 청와대로 직접 와서 직책을 수행해야 하며 다른 곳에서는 할 수 없다.

권한대행의 직무범위는 헌법이나 법률로 정해진 것이 없지만, 사실 상설직도 아니고 이런 일이 벌어질 정도면 국가에 별로 좋은 일이 벌어진 것도 아니며 빨리 끝나기 때문에 권한대행이 적극적으로 무엇을 하기는 분위기 상 힘들다.

정종섭 전 서울대학교 로스쿨 교수(전 행자부장관, 전 국회의원)는 '대통령 권한의 대행제도에 대한 연구'라는 논문에서 "법적으로 권한대행자는 특별한 사정이 없는 한 원래 권한을 보유한 자의 권한을 모두 행사하고, 이러한 행사는 유효하다."면서 "법적으로 유효한가 하는 문제와 실제 권한의 행사에서 자제해야 하는가의 문제는 다르다."고 밝히고 있다.

실제로 2004년 당시 고건 권한대행은 두 달 동안 겨우 차관급 공무원 2명을 임명한 게 권한을 행사한 전부였고, 나머지는 대통령의 지시를 그대로 이어서 하거나 그냥 공무원(청와대 행정관)들이 하는 대로 맡겼다. 또한 연설문도 대통령 비서실이 써준 그대로 읽었으며 경호도 기존의 국무총리 경호를 그대로 받아서 했다.

8. 창작물에서의 등장

9. 관련 문서

[1] 국가재건최고회의라는 독재기관을 설치해 절대권력을 휘두른 박정희를 제외하고 헌정 체제 하에서 국무위원 이상의 임면권을 행사한 권한대행은 4.19 혁명 직후의 허정이 유일한데, 사실 그는 권한대행 취임 당시 헌법과 법률상 대행 승계 1순위가 아니었다. 수석국무위원 겸 외무부장관으로서 권한대행에 취임한 1차 대행 때는 원래의 승계 1순위가 장면 부통령이었으나 장면이 4.19 시국에서 이승만 대통령의 퇴로를 열어주고자 일찌감치 부통령직을 사퇴해 부통령직이 공석이어서 2순위로서 승계했다. 이후 개헌으로 내각제가 시행되고 2공이 출범하자 대통령 권한대행 승계 서열이 참의원의장-민의원의장-국무총리 순으로 바뀌었는데 참의원의장이 아직 공석이라서 곽상훈 민의원의장이 권한대행을 승계했으나 권승렬 법무부장관이 대통령 권한대행자는 국회의원 피선거권이 없다는 유권해석을 내놓아 곽 의장이 의장직을 사퇴하고 선거에 출마했다. 그래서 국무총리 겸 외무부장관으로서 수행한 2차 대행은 3순위로서 승계했으며 이후 백낙준 참의원의장이 의장 취임하고 윤보선 대통령 취임까지 5일간 조용히 권한대행을 맡았다. 대통령은 상징적 국가원수였을 뿐 실질적 행정수반은 총리인 내각제 하에서 국무총리가 대통령 권한대행까지 겸임하는 게 오히려 이례적인 상황이다. 아무튼 자신보다 승계 서열이 높은 사람이 취임하면 허정 총리처럼 자동으로 승계시켜준 사례가 있긴 하다만 이때는 총리가 임명하는 게 아니라 부통령, 국회의장이라는 별도의 선출 권력이었으며 실질적으로는 어차피 허정 총리가 전권을 행사했다는 점에서 차이가 있다. [2] 극중에서는 단순히 '대통령 권한대행'이라는 직함만 사용했지만 맥락상 풀어보면 그렇다. [3] 국무총리는 다른 국무위원과 국회의원을 겸임할 수 있다. 그래서 본인이 박무진처럼 환경부장관 신분으로 대통령 권한대행을 하고 있다면 스스로 국무총리 내정자가 되어 국회의 동의를 얻고 국무총리가 되어도 '대통령 권한대행 국무총리 겸 환경부장관'이 될 수 있다. 게다가 이건 실제 사례도 있다. 허정 총리가 그냥 국무총리도 아닌 외무부장관을 겸직한 채로 대통령 권한대행을 맡아 실제 직함이 '대통령 권한대행 국무총리 겸 외무부장관'이었던 적이 있기 때문. 그래서 허정 총리는 헌정사상 유일하게 국무위원을 겸직한 국무총리 신분으로 대통령 권한대행을 맡은 인물이 되었다. 지금은 총리의 국무위원 겸직이 거의 없어졌으나 정부 초창기 시절에만 해도 제법 많았다. 이범석 국무총리 겸 국방부장관, 신성모 국무총리서리 겸 국방부장관, 백두진 국무총리 겸 재무부장관, 허정 국무총리서리 겸 사회부장관, 변영태 국무총리 겸 외무부장관, 허정 국무총리 겸 외무부장관, 장도영 내각수반 겸 국방부장관, 송요찬 내각수반 겸 외무부장관, 정일권 국무총리 겸 외무부장관이 총리로서 국무위원을 겸직한 사례다. [4] 오타가 아니다. 임명권과 해임권을 합쳐 임면권이라고 한다. [5] 단, 해석의 문제일 뿐으로 법적으로는 권한대행도 국무위원의 임면권을 행사 할 수 있다. 평시라면 여론이나 정치역학상 여러가지 이유로 쉽게 사용하기 어려워보이나 전시 등 급박한 상황이면 그런건 의미가 없다. [6] 이것도 대통령제 하의 1차 권한대행에 한정된 것이고, 내각제 개헌 후에는 대통령이 상징적 국가원수로만 남고 실질적인 국정 권한은 모두 정부수반인 국무총리가 가졌기 때문에 허정 대통령 권한대행 국무총리는 굳이 대통령 권한대행이라는 신분이 없었더라도 정부수반 국무총리로서 합법적으로 국무위원 임면권을 행사할 수 있었다. 그래서 곽상훈 민의원의장과 백낙준 참의원의장이 약 일주일간 대통령 권한대행을 맡았을 적에도 이때는 내각제로서 양원 의장들의 대통령 권한대행은 상징적인 것일 뿐 실질 권한은 허정 총리가 갖고 있었다. 오히려 곽 의장이 사퇴하고 백 의장이 취임하기까지 그 사이에 허정 총리가 한 번 더 대통령 권한대행을 하는 시점은 총리가 상징적 국가원수로서의 권능과 정부수반으로서의 권능을 다 가진 이례적인 상황이었다. 그래서 내각제 하의 허정 내각과 21세기의 대통령 권한대행은 그 본질부터가 다른 것이다. [7] 실제 사례로, 변성완 부시장은 오거돈 시장의 사임으로 공석이 된 부산시장의 권한을 대행했다. 원래대로라면 2021년 재보궐선거에서 신임 시장이 선출될 때까지 할 수 있었으나 박성훈 경제부시장도 이미 선거 출마 때문에 사퇴한 상황에서 변성완 행정부시장까지 선거 출마한다고 사퇴하여 김선조 기획조정실장이 4일간 대행했고, 이후 신임 행정부시장에 임명된 이병진 부시장이 박형준 시장 선출 때까지 권한대행을 맡았다. 단, 상장이나 임명장 따위가 아닌 이상 공문에 기관장의 성명까지 적는 일은 잘 없다. 이럴 경우 공문의 발신명의는 기관장 유고로 인한 권한대행 체제 하에서도 굳이 권한대행 표시를 하지 않는 경우가 많다. 권한대행 체제에서도 부산시 공문에는 발신명의가 부산광역시장으로만 적혔다는 뜻. [8] 법령 공포는 대통령 명의로 하며, 그 아래에 국무총리와 관계부처 장관인 국무위원들이 부서(副署)한다. 공포 날짜 아래에 적힌 총리와 장관은 부서자들이다. [9] 멀리 갈것 없이 당장 위에 사관 임명장만 봐도 대통령 권한대행 국무총리 고건이라고 이름이 찍혀있는 모습을 볼 수 있다. [10] 권승렬 법무부장관, 이호 내무부장관은 이승만이 하야 직전, 허정을 외무부장관에 임명할 때 함께 임명되었으며, 허정은 외무부장관에 임명됨으로써 수석국무위원이 되어 대통령 권한대행이 되자 이종찬 국방부장관, 이병도 문교부장관, 이해익 농림부장관, 최용덕 체신부장관, 김성진 보건사회부장관, 전예용 부흥부장관, 석상옥 교통부장관, 윤호병 재무부장관, 전택보 상공부장관, 장기영 서울특별시장 등을 임명했으며 이호 내무부장관에게 국무원사무처장을 겸임시켰다. [11] 해당 법률은 국회 회기 종료로 자동 폐기되었다. [12] 민병두 의원이 대표발의 한 권한대행법은 현상유지를 위한 최소한의 관리자로서 권한대행의 권력을 제한하고 있다. 헌법개정안 발의, 특별사면, 국민투표 부의 금지 등의 내용을 담고 있다. [13] 허정의 경우 당시 참의원의장과 민의원의장이 모두 공석이었고, 박정희의 경우 국회에 해당하는 국가재건최고회의 의장과 국무총리에 해당하는 내각수반을 겸임한 시기가 있었다. [14] 국무조정실이 있는 세종특별자치시를 관할하기 때문.

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