행정구역 개편/도 폐지

'''[[대한민국| ]] 대한민국의 행정구역 개편'''

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<tablewidth=100%><tablebgcolor=#fff,#1f2023> 행정구역 체계 개편

도 폐지

광역시 폐지

특별시 폐지

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1. 개요

2. 도 폐지 대체안

3. 도 폐지 찬성론

• 도는 현재의 실질적인 생활권이나 경제권을 반영하지 못하므로 광역시나 부(府)로 분할하여 광역자치단체의 규모를 실질 생활권이나 경제권으로 조정할 필요가 있다.
• 도는 특별시나 광역시와 다르게 도시계획, 상하수도와 같은 광역행정 기능을 온전히 구현하기보다는 기초자치단체인 자치군/자치시와 중앙정부 간을 이어주는 사무를 담당하는 비율이 높기 때문에 광역자치단체로서의 도는 사실상 유명무실해졌다. 다시 말해서, 도는 제대로 된 광역정부(metropolitan government)가 아니라는 것이다.
• 위와 비슷한 이유로, 도가 과연 광역자치단체이어야 하는 의문도 존재한다. 광역자치단체의 역할은 분할된 각 광역시나 부로 위임하면 되고, 기존의 도의 사실상 후신인 각 광역권별 광역행정기관(광역자치단체가 아닌 행자부 관할의 특별지방행정기관 혹은 각 광역권의 지자체들의 연합체로서)[5]이 해당 광역권에 속하는 광역시와 부들을 조율하면 되는 것이다.
• 도라는 행정구역은 농경사회에 맞춰진 낡은 제도이다보니 도시화가 많이 된 오늘날에는 맞지 않다.
• 도라는 행정구역에 기반한 지역감정을 해소할 필요가 있다.
• 도를 폐지하지 않는 이상 특별시·광역시와 생활권이 겹치는 일부 인접지역[6]의 편입이 실질적으로 불가능하다. 시역 추가확장에 큰 관심이 없는 특별시 및 광역시(시역확장에 관심이 많은 인천 제외)의 소극적인 태도보다는 도역상실을 원치 않는 도청의 반발이 가장 큰 장애 요인이기 때문. 도 폐지 대신에 생활권에 따른 경계조정으로 해결되지 않느냐는 주장에 대해 현실성 없는 보수주의적 입장이라고 반박을 할 수 있다.
• 특별시, 광역시와 다르게 도는 도시철도, 상하수도와 같은 광역행정 사무를 제대로 다뤄본 경험(노하우)이 빈약하다.
• 수원시, 창원시 등 거대한 자치시의 광역시 승격요구를 도 폐지로써 일거에 해결할 수 있다.[7]
• 도 존치론자(광역시 폐지론자)들은 광역시를 폐지하여 도 산하 도시로 환원하면 도-광역시 분리로 인한 광역행정 분절 현상을 해소할 수 있다고 주장하지만, 도는 광역시와 달리 광역행정 중심이 아닌 시, 군 중심의 지방행정을 위한 시스템이고, 광역행정보다 소규모 지방자치를 중시하는 도 존치론자들의 가치관을 고려하면 상하수도, 버스노선 등과 같은 광역행정 기능과 관련된 사무를 자치시, 군으로부터 뺏어 도청으로 사무 재분배에 나설지가 미지수다. 만일 도 환원 후 광역행정 기능 통합이 이루어지지 않는다면 광역행정 분절 현상 해소라는 그들의 주장은 모순적이게 된다.
• 일부 도 존치론자들의 특별시, 광역시 분할 해체론은 납득할 만한 역사적, 생활권적 명분이 없다.
• 광역자치단체의 세분화로 공무원 수가 증대됨에 따라 공무원 1인당 담당 주민수가 줄어들어 공공서비스의 질이 개선될 수 있다.

4. 도 폐지 반대론

• 도라는 행정구역은 천년을 넘은 역사가 있는 제도로, 국민들의 삶도 '도라는 행정구역에 익숙해져 있기 때문에' 이를 폐지하는 것은 우리의 전통을 무시하는 처사가 될 수 있으며[10], 기존의 지역정체성을 훼손할 수 있다. 또한, 도 폐지로 인해 생기는 불편이 더 클 수도 있다. 폐지론자들이 사례로 제시하는 23부제도 결국은 실패로 끝났다.

• 도급 행정구역의 존폐 유무는 지역감정 문제와는 전혀 상관이 없다. 도에 기반한 지역감정이 문제라면, 분도와 광역시 등으로 전통적 도 체제가 난도질을 당한 지금은 어째서 여전히 도에 기반한 지역감정이 유지되고 있는지부터 설명해야 할 것이다.[11] 외국에서도 법정 행정구역을 여럿으로 묶어 지칭하는 전통적 지방구분법은 수두룩하며 이것은 인위적으로 행정구역을 쪼갠다고 일거에 사라지는 것이 아니다. 이런 논리대로라면 단 한 번도 법적 행정구역으로 존재해본 적이 없는 일본 간토-간사이 혹은 동일본-서일본 사이의 지역감정은 어떻게 설명해야 하는가? 지역감정은 국민 개개인의 의식수준 향상과 사회매체들의 계도로서 해소되는 것이며 이것이 선행되지 않는 상황에서 무턱대고 도를 없애봤자 결과는 여전히 전통적 지방구분법으로 지역감정을 이어나가든가, 아예 쪼개진 지자체들끼리 새로운 지역감정으로 대립하든가 할 뿐이다. 당장 동남권 신공항 논쟁으로 인한 부산권-대구권의 대립이나 오송역- 세종역을 둘러싼 충남-충북-세종-대전혼파망의 갈등이 기존의 도 체제가 유지되어 벌어진 일이던가? 반대로 개편론자들의 열화와 같은 지지 속에 출범한 통합창원시가 정작 구마산-본창원간에 낯뜨거운 내부대립으로 날을 지새우는 현실은 어떠한가? 주민들의 자발적 통합사례라고 칭송받던 삼여 통합 이후 20년이 지나도록 여수시가 통합시청사조차 확정을 못 짓고 오히려 3개청사로 갈라져있는 상황은? 역사성과 생활권 면에서 통합이 당연하다고 여겨졌던 창원-마산이나 3여 지역이 이 지경인데 아예 역사마저 다른 지역들을 억지로 통폐합했을 때의 결과를 긍정적으로 기대할 수 있는 사례가 단 하나도 없다.

• 무턱대고 도를 폐지하여 광역시나 부로 분할하면 취약지역은 더욱 쇠락할 여지가 있다(특히 강원도 지역). 인구로 보면 경기도와 제주특별자치도를 제외한 도들의 인구는 100만명대 중반 ~300만명대 초반으로 도 전체 합쳐야 광역시 하나에 맞먹는 수준이다. 게다가 여기에 단층제로의 개편까지 겹친다면 그렇게 쪼개진 지역 안에서도 인구수나 정치력 면에서 우세한 지역이 시의회를 장악, 현재도 쉽게 볼 수 있는 지자체 내 편중현상이 아예 몇 개 시군에 걸친 넓은 영역에서 안드로메다 수준으로 터질 가능성이 매우 높다.[12][13] 광명시의 서울편입론자들이 괜히 타지역에 병합되면[14] 우린 죽으니 무조건 서울 편입되고 봐야 한다고 악을 쓰는 게 아니며, 도 중 가장 작은 편이고 청주시로의 편중이 심각한 충청북도청과 도의회가 청주시에 매번 끌려다니는 것을 보면 알 수 있다. 강원도나 제주도는 예외적으로 도 체제로 존치시키면 된다고 하지만 이런 논리대로면 마찬가지로 예외를 두어 존속시켜야 할 도가 한둘이 아니다. 현실적으로 비수도권의 도 중에서 유일하게 인구 300만이 넘는 경상남도조차 부산에 인접한 김해-양산-창원-거제를 제외한 지역은 답이 없는 수준이다.

• 도 폐지로 말미암아 수도권에 광역시가 우후죽순 생겨나면 수도권 등 특정지역의 집중화를 심화시켜 지역균형발전의 큰 저해 요소가 될 수 있다. 지방에서도 생활권 논리대로라면 울산을 제외한 지방 4대광역시가 더욱 확장되어 양극화만 가중될 가능성이 높고, 반대로 기존 특별시, 광역시의 추가확장이 배제되면 생활권과 행정구역의 일치화라는 도 폐지론의 주장의 설득력이 떨어지게 된다. 또한 충청북도, 경상북도 같은 경우에는 특정 지역에 경제력을 비롯한 각종 역량이 집중되어 있어서[15] 무작정 생활권 기준으로 분리한다면 핵심 지역을 제외한 지역은 재정적 자립이 불가능한 상황에 놓일 공산이 매우 크다.

• 도라는 행정구역에 맞게 특별지방행정기관(지방병무청, 시/도 교육청 등) 등과 기타 시스템(전화 지역번호, 도로 안내표지판 등)이 짜여진 마당에 도 폐지라는 대규모 개편이 이루어지면 이러한 기관과 시스템들을 전면적으로 개편해야 한다. 여기에 엄청난 비용이 들어갈 것은 당연지사. 설령 기관의 추가는 없이 법령 개정을 통한 관할 조정 등으로 마무리된다 해도 그 과정에서 지리한 법리적 충돌이 수반될 것은 명약관화다.

• 안그래도 지방재정이 열악한 현 상황에서, 그나마 상당한 규모의 재정을 운용하는 도를 해체하고 광역자치단체를 광역시나 부로 세분화하면 지방정부의 역량이 오히려 감소하고 중앙정부에 대한 의존도가 심화될 가능성이 매우 높다. 일례로 전국적인 코로나 19 유행 사태를 보면 그나마 대규모 인력과 예산을 손에 쥔 광역시/도 체제이니 각종 방역이나 행정집행이 어느정도 굴러갔고 대구경북지역의 병상이 포화상태에 이르자 중앙정부 개입 이전에 시도지사간 요청으로 타시도간 전원 논의가 가능했던 것이지 이걸 대구시장 입장에서 수도권 10여개 광역시장에게 일일이 요청하고 조율한다고 생각해보라. 지금 이상으로 중앙정부의 개입이 심화될 수밖에 없는 구조가 발생한다.[16] 혹은 기초지자체들 간의 분쟁을 중재해 줄 도 단위 광역지자체가 사라지면 60여개 지자체 간의 분쟁을 처리할 곳이 오로지 중앙정부밖에 남지 않게 된다.[17] 폐지론자들은 대안으로 지자체연합체 혹은 중앙정부 직할의 특별지방행정청 설치를 주장하고 있으나, 연합체는 어디까지나 협의체일 뿐 광역지자체와 같은 자체적인 예산 운용이나 행정 등이 어렵고, 자발적으로 형성되는 연합체 체제에서는 어디에도 소속되지 못하는 소외 지자체, 혹은 역으로 여러 연합체에 중복으로 가입되는 지자체 등의 문제가 발생하기 쉽다. 중앙정부 직할 행정청은 지방자치를 강화한다는 본래 취지와는 완전히 배치되는 행보다. 애초에 현 도 체제에서도 얼마든지 가능한 연합체니 행정청이니 하는 보완책을 들고 나오는 시점에서 도 폐지가 전혀 해법이 되지 못함을 인정하는 것이나 마찬가지다. 한국과 비슷하게 근대 이후 중앙정부가 강력했던 프랑스·타이완·일본도 지방분권을 실현하기 위한 방법으로 오히려 강력한 광역지자체를 신설·재편하지 광역지자체를 공중분해시키자는 발상은 나온 바가 없다.[18][19] 이런 사례들을 보면 오히려 한국의 도 체제는 전국을 10여개 내외의 지자체로 집중 관리할 수 있으니 이들로서는 아주 오래된 미래이자 희망사항이라고 할 만한 것인데 그것을 자기 손으로 해체시켜버리려는 행보는 납득하기 어렵다.

• '생활권 기반의 행정구역 개편'이라는 것이 말처럼 쉬운 게 아니다. 생활권이라는 것은 칼로 무 베듯이 딱딱 나뉘는 것이 아닌데다 한 지역의 거주민이 하나의 생활권으로 정해지는 것도 아니다. 예컨대, 도로개발이나 상권의 발달 등의 개발로 인하여 생활권이 변하는 일은 얼마든지 있을 수 있으며, 설사 한 지역에 거주한다 하더라도 직장의 위치나 성향 차이 등에 의해 얼마든지 생활권이 갈리는 경우가 허다하다. 이러한 사례는 너무 많아 일일이 예를 들기도 어려울 정도. 이쯤되면 다들 이해하겠지만 생활권 기반 행정구역 개편은 현 시군급 기초지자체가 아니라 읍면동급 말단행정구역까지, 심지어는 리/통급 단위까지도 손대야 하는 초대형 공사인데다,[20] 그것을 성공한다 쳐도 그것의 영속성이 없기 때문에 얼마나 오래갈지도 의문인 사업이다.[21] 그럴 시간과 행정력이 있으면 차라리 아직 미약한 지자체 간 통합 거버넌스를 발전, 확대시키는 것이 훨씬 효율적이다.

• 자치단체의 단층화라는 것이 겉보기에는 효율적으로 보이겠지만, 넓은 지역을 효과적으로 관리하기 위해서는 각종 일반구청이나 출장소가 설치되므로 결과적으로는 지방정부의 규모가 증대되어 공무원 수가 늘어나고 시민의 세금 부담이 늘어날 수 있다.[22] 행정기관들의 규모는 칼로 무 썰듯이 인구 줄어든다고 공식대로 함께 줄어드는 것이 아니며, 새로 분할되는 광역행정구역들이 저마다 최소한의 공무원단 규모는 유지해야 하기 때문에 결국 구조조정 효과는 보기 어렵다.[23] 이쪽은 경제적 자유주의 성향을 보이는 사람들 중 일부[24]도 이런 입장을 보이기도 한다.

5. 관련 문서

• 도주제 논의: 일본의 도도부현을 통폐합해서 지방 분권을 강화하자는 논의. 국내에선 도 폐지 반대론자들이 이 논의를 참고하고 있다.