1. 개요
직할시( 直 轄 市)는 '(중앙 정부)에서 직접 관할하는 도시'라는 뜻으로, 도시행정의 특수성을 대처하기 위해 만든 행정구역의 호칭이다. 현재 북한, 중국, 대만, 베트남 등에서 사용하고 있다. 대한민국에서는 1995년 지방자치제 시행과 동시에 자치권을 가지게 되면서 광역시로 명칭을 개정하면서 더 이상 사용되지 않는다.직접 관할한다는 뜻은 (지방자치제 시행 이전 대한민국 기준으로) 시장을 임명할 때 각각 내무부→ 도지사→ 시장/ 군수 순서로 하지 않고 내무부→시장이라는 형태로 임명한다는 소리이다. 이러한 이유로 직할시가 되면 그 이전까지 소속되던 행정구역에서 분리되어 독립시가 된다.
연방제 국가는 기본적으로 '국가'에 준하는 각 주의 연합으로 이루어진 국가이지만, 특수하게 중앙정부(연방정부)가 직접 관할하는 도시들이 있다. 이 사례들을 '직할시'와 유사한 것으로 간주할 수 있을 것이다. 대표적인 사례가 미국의 워싱턴 D.C..
독립시와 혼동하는 경우가 있는데 대부분의 직할시가 독립시로 존재하지만 독립시라도 지방자치권을 가진 독립시는 중앙정부에서 직접 관할하지 않기 때문에 직할시라고 부르기 곤란하다. 직할시가 되기 위한 조건은 독립시이냐 아니냐가 아니라 자치권이 없거나 약해서 중앙정부에서 직접 통치하는 도시에 해당해야 한다. 다만 대만의 직할시나 이탈리아의 città metropolitana처럼, 지방자치권을 가진 독립시이지만 직할시로 불리거나 번역될 수 있는 행정구역이 있기 때문에 일률적이지는 않다.
비슷하게 국가의 영토 중 행정구역에 포함되지 않고 정부가 직접 관할하는 지역이 있는데 미국령 군소제도나, 덴마크령 그린란드의 북동 그린란드 국립공원과 같은 지역이다. 대개 거주자가 없는 자연 지역이다.
2. 각국의 직할시
2.1. 대한민국
대한민국에서는 지방자치제 시행에 따라 과거의 직할시가 1995년부터 모두 광역시로 변경되면서 더 이상 존재하지 않는다.
1963년 경상남도에 속해있던 부산시가 경상남도 관할에서 중앙정부 직할로 승격된 것에서 시작했다.
이는 수도라는 특수성이 감안되어 1947년 경기도 경성부가 경기도에서 분리되어 특별시로 승격한 것을 보고[1], 부산 쪽에서 1949년부터 부산의 2번째 특별시 승격을 주장했는데 여기에 서울지역 국회의원들은 서울 행정구역의 희소성이 약화되는 것 때문에 이를 반대했고[2] 도전과 반대가 반복되며 표류하다 결국 1962년에 국가재건최고회의에서 부산시정부직할에관한법률을 통과시키면서, 1963년 1월 1일부로 경상남도 부산시는 특별시에 준하여 도와 비슷한 지위를 가지는 중앙정부 직할 부산시가 되었다.
이 시점에서 부산은 정부 직할이 되었지만 정작 직할시 승격 당시 명칭은 부산직할시가 아니라 종전 '경상남도 부산시'에서 '경상남도'만 빠진 부산시였다. 당시 시장 직함명도 부산직할시장이 아니라 부산시장이었다. 그래서 요즘은 1963년부터 1981년까지의 해당 명칭 과도기 시절을 나타내고자 부산시 앞에 정부 직할을 괄호 병기하여 '(정부 직할) 부산시'로 표기하기도 한다. 그러나 정작 부산시 내에서는 그 당시에 부산직할시라는 명칭도 비공식적으로는 쓰였다는 것을 근거로 부산시 명칭 앞 정부 직할 괄호 병기 대신 부산직할시라는 명칭을 1963년부터 사용한 것으로 간주하여 소급 적용하고 있다. 1963년 직할시 승격 기념식 현수막에도 '부산직할시 승격'으로 적혀 있었으며 현 부산교통공사의 전신이었던 부산직할시지하철건설본부 출범도 부산직할시 개칭 3개월 전에 이루어졌다. 그 외 당시 신문 기사를 살펴보아도 1963년~1981년 당시에 부산직할시라는 명칭을 이미 사용하고 있었음을 알 수 있다. 공식적으로 직할시라는 명칭은 1981년 7월 1일 경상북도 대구시와 경기도 인천시가 각각 대구직할시와 인천직할시로 승격되면서 전면적으로 적용되기 시작했다. ( 대구직할시및인천직할시설치에관한법률) (정부 직할) 부산시가 부산직할시로 공식 변경된 것은 이보다 약 3개월 전인 4월 4일이다. 지방자치법상의 직할시 승격은 1988년에 광역자치단체를 종래 도와 서울시에 이어 직할시까지 추가하면서 성립한 것이 되지만 실질적으로 지방자치법은 지방자치에 관한 임시조치법으로 무력화되어 있었기 때문에 1981년에 명칭이 바뀐 것으로 보는 게 타당하다.
1986년 11월 1일에는 종전 전라남도에 속해 있던 광주시가 광주직할시로 승격[3]되면서 전라남도에서 분리되었고( 광주직할시및송정시설치에관한법률), 1989년 1월 1일에는 종전 충청남도에 속해 있던 대전시가 대덕군과 통합하여 대전직할시로 승격되면서 충청남도에서 분리되었다( 대전직할시설치에관한법률). 이후 1995년부터 일괄적으로 직할시를 광역시로 개칭하게 됨에 따라 이들 지역은 일제히 광역시로 명칭을 변경하였다(지방자치법 부칙(제4789호) 제1조, 제5조). 1995년 지방자치제 본격 부활을 앞두고 '직할시'라는 명칭이 지방자치의 정신에 어긋난다는 지적이 있어서[4] 명칭이 변경되었다.
경상남도 울산시는 당시로서는 기초자치단체였는데 1995년 울산군( 1991년 이전 울주군)과 통합되었다가, 1997년 7월 15일 울산광역시로 승격되면서[5] 경상남도에서 분리되었다( 울산광역시설치등에관한법률). 때문에 2023년 현존하는 광역시 중 울산이 유일하게 직할시 시절을 거친 적이 없는 광역시다.[6]
이후 2006년 7월 1일 제주도가 제주특별자치도[7]로 전환되면서 특별자치도라는 광역자치단체의 일종이 생겼고[8], 2012년 7월 1일에는 충청남도 연기군이 국내 최초이자 유일하게 일반 시(市)를 거치지 않고 군에서 바로 광역자치단체인 세종특별자치시로 승격되어 충청남도에서 분리됨으로서 국내 최초이자 유일의 특별자치시가 탄생하게 되었다. 직할시가 광역시로 개칭된 지 30년이 다 되어가는 2023년 6월 11일 강원도( 군사분계선 이북 제외)가 강원특별자치도로 개편되고, 이듬해(2024년) 1월 18일에는 종전의 전라북도를 폐지하고 전북특별자치도로 개편되면서 현재 1 특별시, 6 광역시, 1 특별자치시, 6 도, 3 특별자치도 등 총 17개 광역자치단체로 구성되어 있다.
대한민국에서 직할시의 영문명칭은 Direct Control City로 1995년에 내무부가 편찬한 행정구역 개편 백서에 나온 영문 표기이다.
2.2. 북한
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북한은 현재 수도인 평양시는 직할시, 개성시, 남포시, 라선시가 특별시로 있는데, 북한에서는 각종 매체에서 특별시와 직할시라는 명칭을 혼용하고 있다. 일단 북한의 행정구역법에서는 직할시라고 표시되어 있다. 한때 함흥시, 청진시도 직할시로 지정한 바 있으나 함흥시는 1970년에 일반시로 강등되었으며, 청진시도 같은 해 강등되었다가 1977년에 재승격했다가 1985년에 또 다시 재강등(...)당했다.
개성시, 남포시, 라선시는 2003년부터 각 도 산하의 특급시로 격하되었다. 그러다가 2010년 라선, 남포만 각 도에서 분리된 특별시로 승격하였다. 이후 2019년에는 개성도 특별시로 승격하였다.
북한 제2의 도시인 청진시와 함흥시는 여전히 각각 함경북도, 함경남도 소속으로 남아 있다. 이 두 도시는 각 도의 도 인민위원회 소재지(남한 기준으로 도청 소재지)이다. 특급시는 대충 특례시나 중국의 부성급시(副省级市)정도.
또한 북한에서는 직할시든 특별시든 일반적으로 주소를 쓸 때는 그냥 '시'라고만 쓴다. 즉 평양시, 남포시, 라선시, 개성시라고 쓰지 평양직할시, 남포특별시, 라선특별시, 개성특별시 등으로 쓰지 않는다는 것. 비단 주소뿐만 아니라 관영 언론 보도에서도 이렇게 쓴다. 사실 북한 법상 직할시는 규정이 되어있지만 특별시나 특급시는 법적으로 규정되지 않은 행정구역이다.
2.3. 중국
| [ruby(直, ruby=zhí)][ruby(辖, ruby=xiá)][ruby(市, ruby=shì)] | (Direct-administered) Municipality |
중국은 직할시 또는 따로 성(省)급의 도시라고 해서 성급시라고 부르는데, 수도인 베이징시를 포함해서 상하이시, 톈진시, 충칭시 총 4개의 직할시(성급시)를 두고 있다. 이 4개의 도시는 당연히 어느 성에도 포함되어 있지 않고 중국 중앙정부의 관할이다.
수도이자 최대 도시만을 위한 명칭 지위를 따로 부여한 한국과 달리 중국 4대 직할시의 행정적 위상은 수도 베이징과 나머지 셋이 동등하다. 그리고 한국의 과거 직할시들은 '○○직할시'가 공식명칭이었지만[9] 중국에서 직할시는 어디까지나 해당 자치체의 법적 위상을 분류하는 용어일 뿐 공식명칭은 그냥 '○○시'이다. 예를 들어 과거 부산은 직할시였고 정식 명칭은 '부산직할시'였지만, 베이징은 직할시라는 지위를 가지고 있어도 공식명칭은 그냥 '베이징시'이다.
지급시가 분리승격한 것에 가까운 형태이기 때문에, 하위 행정구역으로는 현급 행정구역인 시할구와 현을 둘 수 있다. 직할시 아래에는 지급행정구나 현급시를 둘 수 없어서 직할시 산하의 현은 승격하면 시할구가 된다. 직할시 산하의 현은 현재 대다수가 승격해서 시할구가 돼서 오늘날에는 4개 직할시 중 승격이 늦고 면적이 큰 충칭시만이 현을 거느리고 있다.
1997년 충칭시가 직할시로 승격된 이래, 현재까지 5번째 직할시는 나오지 않고 있다. 광저우시와 선양시는 5번째 직할시가 되길 희망하고 있지만, 승격될 기미는 보이지 않고 있다. 2020년 중국과학원이 발표한 보고서에 따르면 카슈가르시, 선전시, 칭다오시, 다롄시의 직할시 승격을 주장했다. 관련 기사
중화민국 당시에는 1948년까지 총 12개의 직할시가 지정되었는데, 지정 기준은 인구 100만 명 이상이었다. 지금 기준이라면 직할시가 백 개가 넘어가도 모자라겠지만 이때는 도시로 인구가 몰리기 이전이라 농어촌에 인구 대부분이 살아서 인구 백만을 승격 기준으로 삼아도 문제가 거의 없었다. 순서대로 난징, 상하이, 한커우[10](이상 1927년), 베이징, 톈진(이상 1928년), 칭다오(1929년), 광저우(1930년), 충칭(1939년), 다롄(1945년), 하얼빈(1946년), 선양(1947년), 시안(1948년)이 포함되었다.
2.4. 대만
| [ruby(直, ruby=zhí)][ruby(轄, ruby=xiá)][ruby(市, ruby=shì)] | Special Municipality |
대만(중화민국)은 2014년 12월 25일 기준으로 수도 타이베이시를 포함하여 가오슝시, 신베이시, 타이난시, 타이중시, 타오위안시의 6개 직할시가 있다. 직할시들은 모두 과거에 타이완성에 속해 있다가 분리돼 성과 동등한 행정구역이 된 곳들이다.
직할시는 본래 북양정부 시기에 생겨난 특별시 중 일부를 중앙정부가 직할하면서 생겨난 체계로, 중화민국이 중국 대륙을 지배하던 시절에는 대륙에 중앙정부 직속의 행정구역으로서 12개의 직할시(당시에는 행정원 직할의 시라는 의미로 원할시라고 하였다)가 지정되었다. 대만/영유권 주장 지역 참조. 그리고 모든 직할시가 대륙에 있었으나[11], 국부천대 이후 1967년 실질수도 타이베이시가 성할시[12]에서 직할시가 된 데 이어, 1979년 가오슝시도 성할시에서 직할시로 승격되었다.
국부천대 이후 수십 년 동안 (대륙의 명목상 행정구역을 제외하면) 타이베이와 가오슝만 직할시였는데, 타이완성과 푸젠성의 기능이 동결[13]된 이후에는 직할시와 성할시/현의 위상이 거의 같아졌음에도 불구하고 지방 교부금은 성할시/현보다 직할시에 훨씬 더 많이 분배되는 등 실질적 차별이 존재하고 있었다. 이에 따라 인구가 많은 성할시/현의 불만이 커졌다. 이에 인구가 많은 성할시와 현을 속칭 준직할시(準直轄市)라 하여 교부금을 늘리도록 지방자치법을 개정하는 방식으로 대응했다.
그리고 2010년에 대대적으로 행정구역을 개편하여, 신베이시(구 타이베이현)/ 타이중시(구 성할시 타이중시 + 구 타이중현)/ 타이난시(구 성할시 타이난시 + 구 타이난현)가 직할시로 승격되었다. 또한 가오슝현은 직할시 가오슝시와 통합하였다. 2014년에는 타오위안현이 직할시 타오위안시로 승격되었다.
승격 기준은 대륙 시절에는 위에서 언급한 것처럼 인구 100만 명이 승격 기준이었고, 현대의 지방제도법에서는 인구 125만 명을 승격 기준으로 규정하고 있다. 최근에는 신주시 - 신주현과 장화현 등의 직할시 승격을 위해 승격 기준을 100만 명으로 다시 낮추자는 의견도 있다.
대만은 아직 중국 대륙의 정통 국가를 자처하고 있기 때문에 대륙에 정해 둔 행정구역을 존치하고 있다. 그래서 명목상으로 '중화민국의 직할시' 수는 대륙의 12개를 포함한 18개이다. 물론 대륙 수복의 가능성이 없다시피한 지금에는 별 의미가 없다.
대만의 직할시들은 중국이 정한 직할시와 마찬가지로 성과 대등한 행정구역 단위이다. 또한 직할시라는 말은 중화인민공화국에서와 마찬가지로 어디까지나 법적 위상을 분류하는 용어라 각 직할시의 풀네임은 '○○시'로 표기되지, 과거 한국의 직할시들처럼 '○○직할시'라고 표기되진 않는다. 예를 들어 과거 부산은 직할시였고 정식 명칭은 '부산직할시'였지만, 타이베이는 대만에서 직할시라는 지위를 가지고 있어도 풀네임은 그냥 '타이베이시'이다.
물론 대만의 영유권을 주장하는 중국에서는 대만이 정한 직할시들을 인정하지 않고 이들을 타이완성의 일부로 취급하고 있다. 단 중국은 북한의 행정구역 변동을 완전히 인정하지 않는 대한민국과 달리 대만의 행정구역 변동을 완전히 무시하지는 않고, 대만이 바꾼 행정구역을 상응하는 대륙의 행정구역에 대응시키고 있다. 이에 따라 중국은 대만의 직할시를 타이완성 소속의 지급시로 취급하고 있으며 그래서 대만에서는 타이완성과 별개의 행정구역인 타이베이시가 중국이 설정한 명목상의 타이완성의 성회(省會/省会: 성의 수도)로 돼 있다.
2.5. 베트남
Thành phố trực thuộc trung ương(城庯直屬中央, 성부직할중앙, 해석하면 '중앙 직할 도시'가 된다.)이라 한다. 베트남은 수도인 하노이를 비롯해 호찌민, 하이퐁, 껀터, 다낭 등이 직할시에 속한다.2.6. 이탈리아
이탈리아어로는 치타 메트로폴리타나(città metropolitana)라고 한다. 사실 저걸 영어로 다듬으면 "Metropolitan City"라는 게 바로 보일 것이다. 따라서 한국어로 해석하면 '직할시' 보다는 ' 광역시'라는 개념에 더 부합한다.이탈리아에서 직할시라는 개념이 처음 생겨난 계기는 1990년 통과된 지방자치법으로 전국의 주요 도시와 그 도시가 속해 있는 현(Provincia)를 하나로 묶어, 각 지방에서 독립하지는 않되, 독자적인 기능을 행사하는 광역권으로 지정한다는 것이 내용이었다. 이 때 광역권으로 지정된 도시는 로마, 밀라노, 나폴리, 제노바, 볼로냐, 피렌체, 토리노, 베네치아, 바리 총, 9곳이었다. 2009년 지방자치법 조항 신설로 레조 디 칼라브리아가 이 목록에 추가되었다.
2014년 4월 3일 이탈리아 국회는 지방자치법으로 지정된 10개 광역권을 직할시로 신설한다는 내용의 법안을 통과시켰다. 기존의 지방자치법에 따라 하나의 광역권을 형성하던 현이 그대로 직할시가 되었으며 각 직할시의 시장은 현청소재지이자 중심 도시의 시장이 겸임한다. 이에 따라 법안이 적용되는 2015년 1월 1일을 기해 10개 직할시가 신설, 행정기능을 시작하였다. 이후 2015년 8월 4일, 팔레르모, 카타니아, 메시나의 3개 직할시가 추가되었고, 2016년 2월 4일, 칼리아리가 추가되면서 현재 이탈리아에는 14개 직할시가 존재하고 있다.
2.7. 독일
함부르크, 브레멘의 두 도시와 수도인 베를린이 다른 주에 속하지 않는, 주와 동격의 도시주로서 존재한다. 이들 중 베를린은 다른 연방주들과 동일하게 주(Land)의 지위를 갖고 있다.함부르크와 브레멘의 경우는 독특하게 자유한자시(Freie und Hansestadt)라는 지위를 갖고 있는데, 이들은 바이마르 공화국 수립 후 독일 제국 시기의 제국도시를 개편하면서 생겨난 것으로 신성로마제국 시기의 자유제국도시(Freie und Reichsstädte)에 기원을 두고 있다. 도시 규모나 중요성보다는 역사적 배경에 의해 설치된 측면이 강하기 때문에 주요 도시를 특별히 급을 높여 지정한 한국의 광역시나 중화권의 직할시와는 그 개념이 상이하지만, 기원을 거슬러 올라가면 자유한자시의 유래가 되는 자유제국도시는 신성 로마 황제가 제국 내 도시 일부를 직할한 제도였기 때문에, 초창기 형성 배경을 따져보면 직할시의 개념과 유사한 면이 있다.
2.8. 미국
미합중국의 수도인 워싱턴 D.C.는 원칙적으로 연방 직할령이다. 워싱턴 D.C.는 주에 준하여 취급되지만 주에 비해 자치권이 약하다. 또한 원칙적으로는 미국 연방정부에서 통치권을 가지고 있다. 자치권이 약할 뿐만 아니라 연방 상원의원조차 선출할 수 없고 하원의원은 법안 표결권이 없는 등 이 곳 주민들은 정치적 권리가 타 주 주민에 비해 크게 제약되어 있다.2.9. 브라질
브라질리아를 포함한 주변 지역이 연방직할구(Distrito Federal)로 지정되어 있다.2.10. 말레이시아
영어로 Federal Territories라고 하여 말레이시아 연방을 이루는 주와 달리 연방 직할구역으로 지정된 도시들이 있어 이들이 직할시라고 할 수 있겠다. 어느 주에도 속하지 않은 별도의 행정구역으로서, 현재 쿠알라룸푸르, 푸트라자야, 라부안 총 3개가 있다. 쿠알라룸푸르와 푸트라자야는 수도권인 슬랑오르에서 떨어져 나왔고 라부안은 사바 주에서 떨어져나왔다.2.11. 러시아
러시아에도 연방시라고 부르는, 주와 동일한 등급의 직할시들이 있다. 2020년 현재 모스크바, 상트페테르부르크, 세바스토폴의 세 도시가 지정되어있다.세바스토폴은 크림반도의 도시로 러시아의 영토로 간주하지 않기도 한다.
[1]
사실 서울은 예로부터
한성부라는 독립 기관이었으나 일제에 의해 대한제국이 망하면서 당시 대한제국의 수도 한성을 경기도 치하로 격하 시키면서 경성으로 개명했다.
[2]
세계적으로 수도와 그 외 도시가 같은 위상의 특별 행정구역인 사례도
독일,
대만,
중국 등 사례가 많기 때문에 당시의 상황에서 이런 요구 자체가 특이한 발상인 것은 아니다.
[3]
이와 별개로 전라남도 광산군과 송정시 및 광주직할시의 통합은
1988년
1월 1일에 성사되었다.
[4]
지방자치단체(지방정부) 느낌보다는 중앙정부 부처인 내무부에 직속된 산하 기관의 느낌을 주기 때문이다.
[5]
1962년 6월 1일 울산군 울산읍, 방어진읍, 대현면, 하상면이 울산시로 승격되면서, 당시 시로 승격된 울산읍, 방어진읍, 대현면, 하상면을 제외한 여타 울산군 지역이 울주군으로 개칭되었다. 이후
1991년
1월 1일 울주군에서 울산군으로 환원되고,
1995년
1월 1일 전국 도농통합(시군통합) 실시로 울산시와 울산군이 통합되어 구 울산군(신 울산시 읍·면지역)을 관할로 울주구(
일반구)가 설치되었다. 여담으로 이 당시에 설치된 울주구는 하위 행정구역에
동이 없이
읍·
면만으로 이루어진 유일한 구였다. 2년 후
1997년 울산시가
광역시로 승격되면서, 관내 일반구가 모두 자치구로 전환되었고
광역시는
자치구 산하에 읍·면을 편제할 수 없고
읍·
면을 관할하는
군을 따로 둘 수 있게 되어 울주구가 울주군(자치군)으로 개편되었다.
[6]
또한 울산은 다른 광역시와는 달리
부(府)였던 시대를 거친 적이 없다. 이건 다른 광역시의 경우 일찌감치 부로 승격된데 비해, 울산은 해방된지 한참 지난 1962년이 되어서야 비로소 시로 승격되었기 때문.
[7]
제주도가 특별자치도로 전환됐을 당시 제주도의 읍면지역을 관할하던
북제주군과
남제주군이 각기
제주시와
서귀포시에 통폐합, 제주도의 2개 시는 기초자치단체에서 행정시로 격하됐다.
[8]
2023년 강원도가 강원특별자치도로 전환되기 전까지 16년 11개월간 제주도는 유일한 특별자치도였다.
[9]
다만 이는 1995년 지방자치제 시행 직전 기준 이야기로, 부산은 1981년 4월까지는 직할 표현 없이 그냥 '부산시'였다. 그외의 광역시들은 승격 당시부터 '○○직할시'였다. (다만 울산시는 직할시 시절이 없고 승격 당시부터 현재까지 쭉 "울산광역시"이다.)
[10]
후에 우창, 한양과 통합하여 우한이 됨.
[11]
중화인민공화국은 성립 초기에 이를 그대로 사용하다가 곧 베이징과 상하이를 제외한 직할시를 성할시로 격하하였고, 이후 톈진과 충칭이 재승격되어 현재의 4개 직할시를 갖추게 되었다.
[12]
성(省) 관할의 시(市)라는 뜻.
[13]
성 정부는 각각 2018년과 2019년에 해산되었으며, 현재는
헌법상에서만 남아있다.